大城市智慧治理的理論邏輯、機(jī)制與實(shí)踐路徑

　　一、研究問(wèn)題的提出

　　大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、5G、區(qū)塊鏈、移動(dòng)共享、人工智能為推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的理念轉(zhuǎn)變、技術(shù)創(chuàng)新、范圍拓展、主體多元、效能提升奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，是基層治理現(xiàn)代化的必然選擇。黨的十八以來(lái)，我國(guó)“社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升”。2020年3月，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些。但是，大城市還存在諸多阻礙新時(shí)代基層治理智能化轉(zhuǎn)型的因素，而且不可簡(jiǎn)單地復(fù)制發(fā)達(dá)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的特殊性，以及應(yīng)對(duì)境外高風(fēng)險(xiǎn)新冠肺炎疫情輸入的艱巨性，致使研究其基層治理智能化轉(zhuǎn)型顯得尤為重要和緊迫。

　　二、國(guó)內(nèi)外研究綜述和理論框架構(gòu)建

　?。ㄒ唬?國(guó)內(nèi)外研究綜述

　　1.國(guó)外學(xué)術(shù)史。三個(gè)階段：（1）萌芽（1992-2008）：源于1992年國(guó)際通訊中心正式提出的“智慧社區(qū)”概念；（2）探索（1994-2008）：1994年美國(guó)提出了電子政府的概念，再到2003年12月在印度德里提出了電子治理的概念；（3）成熟（2008-至今）：美國(guó)IBM公司于2008年底正式提出了“智慧地球”的概念，2009年美國(guó)政府提出了建設(shè)智慧城市的理念，被世界各國(guó)作為應(yīng)對(duì)治理復(fù)雜性挑戰(zhàn)的重點(diǎn)方向，從而引發(fā)了席卷全球的治理革命，先后衍生出了數(shù)字政府、數(shù)字治理、社會(huì)治理智能化、智慧政府、智慧治理等相關(guān)概念。

　　2.國(guó)外研究動(dòng)態(tài)。國(guó)外研究側(cè)重：（1）技術(shù)治理視角。技術(shù)治理中數(shù)字化治理廣受關(guān)注，被認(rèn)為可以實(shí)現(xiàn)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、派發(fā)處置和評(píng)估監(jiān)督于一體的全程留痕閉環(huán)處置流程（Grossi等，2020；Nesti等，2020；Jiang等，2021；Singh，2019；Cliff，2022）。（2）智慧城市視角。在信息通信技術(shù)應(yīng)用中融入民生、服務(wù)、創(chuàng)新、互通以及智能等理念（Grossi等，2020；Cliff，2022）。（3）智慧治理視角。政府借助信息技術(shù)和數(shù)據(jù)挖掘等手段，變革機(jī)構(gòu)與職能，重塑公民關(guān)系，重構(gòu)社會(huì)與國(guó)家關(guān)系，創(chuàng)新治理方式，提高行政效率（Jiang等，2021； Cliff，2022）。（4）生態(tài)復(fù)雜系統(tǒng)視角。充分借助信息技術(shù)將治理范圍中的建筑環(huán)境、公共服務(wù)、政府及居民的活動(dòng)連接起來(lái)，將原來(lái)?xiàng)l塊化的物業(yè)管理、公共服務(wù)、智能家居、建筑環(huán)境、政府、居民等子系統(tǒng)構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的巨型生態(tài)系統(tǒng)（Nesti等，2020；Jiang等，2021；Singh，2019；Cliff，2022）。

　　3.國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)史。國(guó)內(nèi)研究包括三個(gè)階段：（1）萌芽（2013-2015），以2013年民政部等五部委印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為標(biāo)志，由此作為研究命題進(jìn)入學(xué)術(shù)視野，學(xué)界開(kāi)始關(guān)注提升基層治理效能、優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量的信息化建設(shè)。（2）探索（2015-2017），以2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為標(biāo)志，“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”、智慧城市、智慧社區(qū)、數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。（3）發(fā)展(2017-至今),以2017年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》和黨的十九大報(bào)告首次提出的提高社會(huì)治理的智能化水平為標(biāo)志，以2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》首次提出的加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)要求為進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)，基層治理智能化、基層治理的科技支撐（如“大數(shù)據(jù)+基層治理”、“區(qū)塊鏈+基層治理”等）以及智慧治理等議題成為學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)。

　　4.國(guó)內(nèi)研究動(dòng)態(tài)。國(guó)內(nèi)研究聚焦：（1）關(guān)鍵主體。一是黨建的視角。在嵌入性理論的指引下，認(rèn)為黨組織要通過(guò)信息化手段，強(qiáng)化和群眾的聯(lián)系，回應(yīng)意見(jiàn)和建議，拓寬利益表達(dá)渠道，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力，提升決策的科學(xué)性和民主性（張文顯，2021；燕繼榮，2021；姜曉萍等，2019；孫柏瑛，2018）。二是行政的視角。在整體智治理論的指引下，信息技術(shù)可以很好地解決部門(mén)、條塊之間的區(qū)隔，重構(gòu)高效、便捷的工作流程，而且通過(guò)線上線下對(duì)接的服務(wù)網(wǎng)，做到情況動(dòng)態(tài)掌握、訴求及時(shí)回應(yīng)、問(wèn)題快速處理、服務(wù)精準(zhǔn)有效、風(fēng)險(xiǎn)提前研判（郁建興等，2020；肖濱，2020）。三是社會(huì)的視角。在互動(dòng)理論的指引下，以滿足人民群眾的需要為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)平臺(tái)提取需求、形成項(xiàng)目，使得公共服務(wù)需求識(shí)別和供給方式更加精準(zhǔn)有效（陳振明，2020；楊開(kāi)峰，2021；丁煌等，2021；俞可平，2021）。

　?。?）運(yùn)行機(jī)理。一是構(gòu)成要素。智能化界面、治理應(yīng)用、技術(shù)（許曉東等，2021）；行動(dòng)者、技術(shù)和規(guī)則（韓志明等，2019）；技術(shù)創(chuàng)新、算法至上、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和效能導(dǎo)向（陳水生，2021）；智慧型政府、參與型社會(huì)、創(chuàng)新型人才和企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與ICT技術(shù)、大數(shù)據(jù)資源（李云新等，2017）。二是核心本質(zhì)。技術(shù)賦能+制度革新（譚成華，2019）；技術(shù)至上+以人為本（沈費(fèi)偉，2019）。三是驅(qū)動(dòng)因素。內(nèi)部因素：價(jià)值轉(zhuǎn)變、效率提升；外部因素：政策導(dǎo)向、市場(chǎng)創(chuàng)新、技術(shù)改良、群眾需求（吳建南等，2020）。

　?。?）機(jī)制制度。一是運(yùn)行機(jī)制。黨組織的動(dòng)員機(jī)制、多元組織的協(xié)同機(jī)制、技術(shù)嵌入機(jī)制（藍(lán)志勇等，2020；譚熒等，2021）；規(guī)則與技術(shù)的互嵌、互惠、融合和創(chuàng)新機(jī)制（陳榮卓等，2019）。二是保障機(jī)制。人才、機(jī)構(gòu)、方案、資源、監(jiān)督（于君博等，2021）。

　?。?）類型分類。一是基于功能分類。平安管控（應(yīng)急、公共安全）、精細(xì)化管理、社會(huì)互動(dòng)和公共服務(wù)等類型（唐有財(cái)?shù)龋?019）；公共服務(wù)、電子商務(wù)、智慧社區(qū)和居民參與等類型（陳榮卓等，2019）。二是基于機(jī)制分類。合作整合、能動(dòng)促進(jìn)、單純技術(shù)治理等類型（孟慶國(guó)等，2021）；技術(shù)增能、技術(shù)賦權(quán)、增能賦權(quán)與技術(shù)脫嵌等類型（王法碩，2020）。

　?。?）掣肘因素。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、部門(mén)協(xié)作、政策配套、頂層設(shè)計(jì)、人才培養(yǎng)、載體平臺(tái)、信息安全、人文關(guān)懷等方面的阻礙（范佳佳，2021；鄶艷麗，2021）。

　　研究述評(píng)：國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)基層治理智能化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵主體、運(yùn)行機(jī)理、機(jī)制制度、類型分類和掣肘因素進(jìn)行了頗有深度的分析，為本課題研究大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而提出有針對(duì)性的優(yōu)化路徑提供了很好的理論導(dǎo)向和方法指引。但是，也存在一定的不足：一是理論模式的構(gòu)建有待深化?，F(xiàn)有研究少有從引領(lǐng)—推動(dòng)—運(yùn)行—保障的支撐機(jī)制和“理念+制度+工具+模式”的實(shí)踐路徑視角系統(tǒng)研究大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)障礙。二是優(yōu)化路徑的針對(duì)性有待提升。既有研究熱衷于從上海和東部沿海地區(qū)的基層治理智能化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中進(jìn)行總結(jié)，雖然也指出了這些區(qū)域的創(chuàng)新可能有別于其他地區(qū)，但缺乏對(duì)這些特定大城市和其他地區(qū)基層治理智能化差異規(guī)律的深度分析，也因此沒(méi)有對(duì)大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

　?。ǘ┐蟪鞘谢鶎又卫碇悄芑D(zhuǎn)型機(jī)制與路徑的分析框架

　　該部分研究有兩個(gè)層面：一是結(jié)合抗擊新冠肺炎疫情背景下，圍繞大城市基層治理“為什么”要進(jìn)行智能化轉(zhuǎn)型展開(kāi)研究。以新冠肺炎疫情背景下，大城市更顯艱巨和復(fù)雜的邊境疫情防控，毒品、走私、艾滋、跨境婚姻和跨境賭博等社會(huì)問(wèn)題，非法宗教、境外敵對(duì)勢(shì)力的顛覆破壞，一般性矛盾糾紛易上升成為宗教和民族矛盾等突出問(wèn)題，分析其必要性和緊迫性。二是聚焦大城市基層治理智能化“怎么樣”和“如何實(shí)現(xiàn)”轉(zhuǎn)型。從黨建引領(lǐng)—項(xiàng)目推動(dòng)—平臺(tái)運(yùn)行—制度建設(shè)四個(gè)維度進(jìn)行分析其支撐機(jī)制，從“理念+制度+工具+模式”分析其實(shí)踐路徑。在支撐機(jī)制中，黨建引領(lǐng)是關(guān)鍵、項(xiàng)目推動(dòng)是動(dòng)力、平臺(tái)運(yùn)行是載體、制度建設(shè)是保障。

　　三、我國(guó)大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型的機(jī)制構(gòu)想和路徑選擇

　?。ㄒ唬┪覈?guó)大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型的機(jī)制構(gòu)想

　　在理論研究和“2016-2020中國(guó)網(wǎng)絡(luò)理政十大創(chuàng)新案例”實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型存在的問(wèn)題和內(nèi)外部差異性要求，立足大城市實(shí)際，考察國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)推廣到不同大城市的可行性，提出大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型的具體對(duì)策，回答好“怎么轉(zhuǎn)型”。（1）項(xiàng)目推動(dòng)，注重“頂層設(shè)計(jì)的普遍性與地方實(shí)踐的特殊性”，包括：①基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：做好規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)體系；統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用終端建設(shè)；強(qiáng)化系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)融合和網(wǎng)絡(luò)安全保障；推廣智能感知等技術(shù)。②共享數(shù)據(jù)資源：完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)；完善一次采集、多方利用的數(shù)據(jù)資源共享交換機(jī)制。項(xiàng)目落實(shí)方式：從政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)化、社會(huì)化等模式中進(jìn)行選擇。

　　（2）黨建引領(lǐng)：注重“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與參與主體的廣泛”“主體有機(jī)互動(dòng)與權(quán)責(zé)邊界劃分”“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，包括：①價(jià)值引領(lǐng)：放權(quán)、賦能、提質(zhì)、增效、減負(fù)、聯(lián)動(dòng)的“以人民為中心”理念；公共精神培育；公共文化重構(gòu)。②主體引領(lǐng)：通過(guò)橫縱向結(jié)合的區(qū)域化黨建，實(shí)現(xiàn)黨組織、黨員嵌入，吸納引導(dǎo)社會(huì)工作者、志愿者、群眾、社會(huì)組織和群團(tuán)組織參與基層治理；整合社會(huì)慈善資源；帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)多元主體在基層治理中的合作生產(chǎn)和聯(lián)動(dòng)協(xié)同。內(nèi)容引領(lǐng)：政治領(lǐng)導(dǎo)、法治保障、德治教化、自治強(qiáng)基、智治支撐。

　?。?）平臺(tái)運(yùn)行：注重拓展應(yīng)用場(chǎng)景和簡(jiǎn)便應(yīng)用軟件，“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”“推行適老化和無(wú)障礙信息服務(wù)”，包括：①便民服務(wù)。②訴求表達(dá)。政務(wù)公開(kāi)。政策宣傳。

　?。?）制度建設(shè)：注重“制度建設(shè)的增量?jī)?yōu)先與存量?jī)?yōu)化”，包括：①責(zé)任劃分。②人才培養(yǎng)。投入保障。智庫(kù)研究。考核評(píng)價(jià)（實(shí)現(xiàn)激勵(lì)）。

　　（二）大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型的路徑選擇

　　回答好“如何實(shí)現(xiàn)”轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，基于智能化全時(shí)空、廣域性、多要素的特征，應(yīng)該“堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo)、分層推進(jìn)、分步實(shí)施”的原則，由平臺(tái)搭建、合作生產(chǎn)兩大階段構(gòu)成。在此兩大階段中,通過(guò)黨建引領(lǐng)、項(xiàng)目推動(dòng)、制度建設(shè)和平臺(tái)運(yùn)行的支撐機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)：①?gòu)姆蛛x到連接的理念。②從分域到整合的制度。從電子化、信息化到數(shù)據(jù)化、智能化的工具。從模糊到精準(zhǔn)的模式轉(zhuǎn)變。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　黨的十八以來(lái)，我國(guó)“社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升”。2020年3月，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些。針對(duì)大城市還存在諸多阻礙新時(shí)代基層治理智能化轉(zhuǎn)型的因素，而且不可簡(jiǎn)單地復(fù)制發(fā)達(dá)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的特殊性，以及應(yīng)對(duì)境外高風(fēng)險(xiǎn)新冠肺炎疫情輸入的艱巨性，致使研究其基層治理智能化轉(zhuǎn)型顯得尤為重要和緊迫。基于理論研究和實(shí)證分析，本研究試圖通過(guò)構(gòu)建引領(lǐng)—推動(dòng)—運(yùn)行—保障的支撐機(jī)制和“理念+制度+工具+模式”的實(shí)踐路徑。因此，筆者認(rèn)為（1）基層治理智能化轉(zhuǎn)型要緊密圍繞放權(quán)、賦能、提質(zhì)、增效、減負(fù)、聯(lián)動(dòng)展開(kāi)，將構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)發(fā)共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)要求，落到實(shí)處。（2）為破解基層治理智能化的“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”，各級(jí)黨組織在大城市基層治理智能化轉(zhuǎn)型中應(yīng)該扮演治理共同體的組織者、異質(zhì)性多元主體責(zé)任的框定者、基層良性運(yùn)行的指導(dǎo)者、宣教工作的培育者、公共資源的激活者和激勵(lì)機(jī)制的制定者等角色。（3）基層治理智能化轉(zhuǎn)型要以培育內(nèi)生動(dòng)力為目標(biāo)，統(tǒng)籌好“智能治理”與“情感治理”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)主體—動(dòng)力(國(guó)家創(chuàng)制與基層自我驅(qū)使下的"共建")、行動(dòng)—過(guò)程(制度保障、技術(shù)支撐與心理賦能下公眾參與的"共治")和價(jià)值—結(jié)果(文化凝聚、績(jī)效感知與情感融入下的"共享")的一致。

　　責(zé)任編輯：廣漢